航班延误经济补偿指导意见的法律分析
《航班延误经济补偿指导意见》的法律分析
许凌洁(中国民航飞行学院航空运输管理学院教师。该文章获得中国民航飞行学院青年基金支持。)
内容摘要：
为减少航班延误，维护旅客的利益，我国民航总局于2004年6月发布了《航班延误经济补偿指导意见》（以下简称《指导意见》）。该《指导意见》不具有法律约束力，内容简单、词义模糊，缺乏可操作性，并且言辞闪烁，态度不够明朗，激发了旅客的不满情绪，反而加剧了航空公司与旅客的矛盾、冲突，甚至出现了大量的霸机、占机行为，严重干扰了民航运输的正常秩序。建议出台一部法律规范以解决上述问题，减少航班延误。另外，航班延误问题是一个多角度、多层次的问题，这不仅仅有赖于有效力的法律规范，也有赖于航空公司服务质量的提升，当然也应加强有关延误概念、原因的宣传、教育，促进航空公司与旅客沟通，这样才能减少延误、和谐民航运输关系，促进民航运输业的发展。
关键词：
《航班延误经济补偿指导意见》 性质 概念 宗旨 建议
Abstract:
Legal Analysis on Compensatory Guide Advice of Flight Delay
In order to reduce the flight delay and protect the interest of the travelers, the General Administration of Civil Aviation of China promulgated Compensatory Guide Advice of Flight Delay in June 2004(hereinafter called as Guide Advice). However the Guide Advice has no legal effect. The words are vague, the content is simple, and it is short of operating rules. All these shortcomings stimulate travelers’ dissatisfying emotions and increase the contraction and conflict between airlines and travelers, even some serious affairs, such as seizing airplane by travelers which seriously disturbs the normal order of civil aviation transport. The author advises that a law is necessary to resolve above problems and reduce the flight delay. How to reduce the flight delay is a many-angled and many-faceted problem. The method to resolve it not only depends on effective legal rules, but also the promotion on service quality of airline. Of course, we should strengthen propagate and education on the concept and reasons of the flight delay, and promote the communication between the airlines and the travelers. Only by these, we are sure we can reduce the flight delay, harmonize the relation of civil aviation transport and promote the advance of civil aviation career.
Key words: Compensatory Guide Advice of Flight Delay, attribute, content, attitude，advice
随着我国经济的发展、国民收入的增加，以飞机作为交通工具的人越来越多。运力的不足以及天气、航管、安全等原因使得航班延误情况越发普遍地发生。根据我国民航总局公布的统计数据，旅客对航班延误的投诉几年来一直高居榜首。2002年和2003年对航班延误（含航班取消）的投诉，分别占全部投诉的42.24%和42.40%(参见中国民航总局发布的2002年、2003年消费者投诉通报。)。而在中国消费者协会提供的数据中，2003年消费者协会接到219起消费者对航空公司的投诉，其中三分之二是对航班延误的投诉。
为减少航班延误，维护旅客的利益，我国民航总局于2004年6月26日出台了《航班延误经济补偿指导意见》（以下简称《指导意见》）。但是，该《指导意见》的发布并没有发挥预想中的作用，反而加剧了航空公司与旅客的矛盾、冲突，甚至出现了大量的霸机、占机行为，严重干扰了民航运输的正常秩序。
据资料显示，《指导意见》出台前，旅客霸机、占机的情况并不多见，但《指导意见》出台后，类似的事件却频频发生。仅北京首都机场，2004年7月至9月就发生了30余次霸机、占机事件(2004年9月30日王军华《北京日报》)，而全国则发生了300余起因飞机延误而导致旅客拒下飞机的事件。为此，2004年12月14日民航总局、公安部联合发布了《关于维护民用航空秩序保障航班正常运行的通告》。通告强调：“航班延误时，旅客应当以合法手段，通过正常渠道维护自己的合法权益，禁止冲击安检现场、堵塞登机通道等扰乱机场秩序行为，禁止以拒绝下机等方式强占航空器，侮辱、谩骂工作人员，打砸和哄抢公共财物等违法犯罪行为”。由此，航班延误所引发的航空公司与旅客的激烈冲突可见一斑。
为此，我们从法律角度剖析《指导意见》，解开其有规定却无规则(此处的“规定”是个一般意义的概念，主要是指《指导意见》规定了航班延误时，旅客可以获得经济补偿，而“无规则”则是从法律规范角度看，即《指导意见》的规定不具有法律效力，因此，这种规定无法上升为具有普遍约束力的规则。)的原因，力求厘清航班延误的相关概念，为今后有关规定的出台贡献绵薄之力。
一、从性质上而言，《指导意见》不具有法的效力
法的效力，通常指正式意义上法的形式或渊源尤其是规范性法文件的一般法的效力，又称为法的约束力(张文显 《法理学》高等教育出版社2002年9月 P64)。
民航总局是我国国务院下设的主管民用航空运输的行政机关，它可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定、发布本行业内行政性的规范性法律文件，即部门规章。规章（包括部门规章和政府规章）作为法律渊源的形式之一，具有法的效力。依据我国《立法法》的规定，部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定，应由部门首长签署命令予以公布。从《指导意见》的制定和发布程序上看，《指导意见》是民航总局内设的具体工作部门以讨论意见稿的形式通知发布的，不构成部门规章。即是说，《指导意见》不是规范性法律文件，不具有法律约束力，不能产生法律的强制性和法律责任。从其用词和形式上看，只是一种行业指导意见或主管精神而已。
正是这种法效力的缺失使得航空公司并不受其约束做出相应的航班延误补偿，而旅客却从《指导意见》中确认了自己要求赔偿的“合法性”和合理性。故而，发生多起旅客要求赔偿（或补偿），航空公司未承诺而引起的占机事件。
此外，民航总局表示，具体的补偿标准和补偿方案由各航空公司自行制定。民航总局计划2004年国内所有航空公司都应制定并公布《旅客服务承诺》，其中便应规定延误的补偿标准和办法。然而，由于《指导意见》缺乏法律约束力，其既不能为旅客直接援引要求延误赔偿，又不能强制航空公司何时制定出补偿标准。因此，时至今日真正制定了补偿标准和办法的只有深圳航空公司。《指导意见》的法律效力缺失再次得到了印证。
二、《指导意见》内容简单、词义模糊，缺乏可操作性
《指导意见》的主要内容包括：航空公司因自身原因造成航班延误标准分为两个，一个是延误4小时以上、8小时以内；另一个是延误超过8小时以上，对于这两种情况，航空公司要对旅客进行经济补偿；补偿方式可以通过现金、购票折扣和返还里程等方式予以兑现；在航班延误的情况下，为了不再造成新的延误，经济补偿一般不在机场现场进行，航空公司可以采用登记、信函等方式进行；机场应该制止旅客在航班延误后，采取“罢乘”、“占机”等方式影响航班的正常飞行。
从对《指导意见》内容的陈述中，我们不难看出，《指导意见》的内容过于简单、词语比较含糊、缺乏可操作性。
第一， 未界定航班延误的概念。旅客按照一般用语理解“延误”概念，与航空运输实际有偏离，这容易引发旅客与航空公司对延误的争执，进而激发矛盾。
“延误”一词由“延”和“误”两个字构成。《汉语大辞典》解释其意为“迟延耽误”。民航运输的延误概念，国际公约及我国《民用航空法》及相关的法规、规章中并没有做出明确界定。我国有学者认为：“延误，是指承运人未能按照运输合同约定的时间将旅客、行李或者货物运抵目的地点。”(曹三明、夏兴华《民用航空释义》辽宁教育出版社1996年2月出版 P292；贺元骅《航空民商法研究》西南交通大学出版社2003年出版 P98。)
从学理上看，以上学者的界定都有失偏颇，不够准确。以“未按照运输合同约定的时间运抵目的地”作为判断延误的标准，这与实践和国际惯例相违背。如我们所知，作为客运合同凭证的客票（机票）上只注明了出发（离站）时间，并未注明到达（到站）时间。实践中无法判断是否按约定时间运抵目的地。尽管，承运人航班时刻表上注明了到达时间，但这只是一种预期时间，并非合同约定的到达时间。国际航空运输协会起草的，被各国航空公司普遍采纳的《旅客行李运输的一般条件》等文件中，承运人承担的只是“尽最大努力合理地迅速运送旅客及行李”的义务，班期时刻表上或其他地方所显示的时间是不能被保证的，班期时刻表仅仅是作为预期的运输时间。国际航空运输协会至今也没有把班期时刻表当作运输合同履行的组成部分。因此，以未按约定的时间到达来界定延误是不准确的。旅客也不能以航班超过班期时刻表到达就认定为航班延误。
延误既可能发生在始发地，也可能发生在经停地，也可能发生在飞行途中。由于运输合同中约定了始发时间，因此，只要未按照合同约定时间离站的即可判断为延误。由于目前民用航班的航线确定，飞行的时间主要取决于飞行距离，一旦在经停地点延误了，那么必然会迟延到达目的地。发生在飞行途中的延误主要是在飞行中因天气、航空管制、特殊情况，劫机或其他原因并未飞向目的地，或返航或降落其他地点，那么必然最终会迟延地到达目的地。因此，在界定延误时，既要包括始发地的延误，也要包括目的地的延误（经停地、飞行中的延误最终也表现为目的地的延误）。
因此，可以将民航运输延误定义为：民航运输中，承运人未承载旅客、行李或货物按合同约定的时间离站或不合理地迟延运抵目的地的行为。
其实，以现在的航空科学技术和发展水平，迟延离站必然会迟延到达目的地，定义的前半部分似乎可以省略。但考虑到民航运输是一种合同，合同内容应为合同双方严格遵守，强调未按约定时间离站即是一种违约行为（迟延履行义务）是对合同的遵守，是对法律的尊崇。另外，从国际惯例和我国实务情况看，航班取消也视作延误；承运人未让旅客、行李或货物登机（如超员订座使得旅客无法登机，行李、货物被遗漏装机等）也是一种延误。因此，该定义可较好地概括各种情况。
只有建立在对延误概念界定清楚的基础上，才可能谈及延误原因及赔偿或补偿问题。
第二，“自身原因”一词概念不明确，这是引发航空公司与旅客纠纷的一大原因。
导致航班延误的原因大致分为四类：其一是天气原因，如大雾、雷雨、风暴、跑道积雪、结冰、低云、低能见度等危及飞行安全的恶劣天气；其二是民航方面的原因，如运力调配、飞机故障、机务维修、机场关闭、地面通讯导航、商务、机组等原因；其三是空中管制原因，如空中流量控制，上级发出禁飞令等；其四是旅客原因，如旅客办完登机手续后不按时登机、违规携带超大行李上机等。(董念清 《国内航空运输中航班延误的法律分析》 http://www.carnoc.com/txtm/article/1728.html)
在这些原因中，航空公司自身原因只是“民航方面原因”的一部分，如航空公司运力不足、飞机及机组调配不及时，机械故障，空勤人员的原因或公司的计划等等。在深圳航空公司的《顾客服务指南》中，自身原因包括工程机务、航班计划、运输服务、空勤人员四种。
按照《指导意见》，只有因航空公司自身原因造成的延误才予以补偿。绝大多数旅客不太注意“原因”前的“自身”二字，更不能清晰地把握“自身”的概念；加之民航运输长期处于垄断地位，缺乏与旅客的沟通和对旅客知情权的维护，因此，旅客对航空公司原因的陈述和解释是缺乏信任的。延误发生后，旅客可能得不到延误原因的告知；得到告知后，对被告知原因的真实性亦会产生怀疑，认为是航空公司逃避责任的谎言；既便接受原因的真实性，亦会怀疑航空公司对延误持听之任之的态度，未尽一切努力维护旅客利益。
另外，以“自身原因”来界定延误赔偿与否也是不准确、不周延的。试想，若一个有十余人的旅行团未能及时办理乘机手续，以致飞机等待延迟起飞，这种情况是否属于航空公司的自身原因呢。表面看，延误并非航空公司之责，但为数人或一人而置其他旅客不顾，置运输合同的严肃性不顾，似乎不合法，也不合理。
从国际公约、国际惯例以及国内法上看，均是以不可抗力原因来界定延误的赔偿与否的。1929年《华沙公约》（《统一国际航空运输某些规则的公约》）第20条规定：“承运人证明本人及其受雇人为了避免损失的发生，已经采取了一切必要措施，或者不可能采取此种措施的，不承担责任。”1999年《蒙特利尔公约》（《统一国际航空运输某些规则的公约》）第19条规定：“旅客、行李或者货物在航空运输中因延误引起的损失，承运人应当承担责任。但是，承运人证明本人及其受雇人和代理人为了避免损失的发生，已经采取一切可合理要求的措施或者不可能采取此种措施的，承运人不对因延误引起的损失承担责任。”《欧共体关于航班拒载、取消或延误时对旅客赔偿和帮助的一般规定》第14条规定：“根据《蒙特利尔公约》，在由特殊的情势导致的事件，即使是采取了所有可合理要求的措施都不可能避免该情势的发生，运营承运人的责任将被限制或免除。这种情势可能出现在或特别是在政治不稳定、天气条件与相关的航班的运营不协调、安全风险、意想不到的飞行安全缺陷和影响运营承运人运营的罢工等情形下。”我国《民用航空法》第126条规定：“旅客、行李或者货物在航空运输中因延误造成的损失，承运人应当承担责任，但是，承运人证明本人或者其受雇人、代理人为了避免损失的发生，已经采取一切必要措施或者不可能采取此种措施的，不承担责任。”以上关于“已经采取一切必要措施或者不可能采取此种措施”的描述可归结为法律术语（遭遇）“不可抗力”，即不能预见、不能避免并不能克服的事件。对这些事件，采取一切必要措施也无法避免或不可能采取这些必要措施。
并且，从我国《合同法》看，不可抗力亦是违约责任的免除条件。民航运输是履行运输合同，如果确实因为不可抗力引致航班延误的，航空公司可以免除违约赔偿责任。
第三，延误时间难以确定。尽管《指导意见》中指出延误标准分为延误4小时以上、8小时以内和延误8小时以上两种情况，对因航空公司因自身原因造成这两种情况的应予以经济补偿。但是，将延误原因和延误时间结合考虑，则延误时间的确定就变得比较困难了。如，某一航班延误了4小时，前2小时是因为天气原因，后2小时则是公司机组调配原因，可获赔偿的延误时间是多少呢？反之，前2个时间是机组调配原因，后2个小时是天气原因，可获赔偿的延误时间又是多少呢？类似的情况可能更为复杂。(鉴于篇幅问题，该问题以他文研究。)目前在延误时间的确定上尚无统一的标准和解释。这也导致旅客和航空公司观点不一致，纠纷叠起。
三、《指导意见》言辞闪烁，态度不够明朗，易激发旅客的不满情绪
一位参加了中国首届航班延误研讨会的专家在接受记者采访时指出，在我国，民航总局既是市场管理者，又是行业主管部门，这一尴尬的角色定位让航班延误补偿总有“犹抱琵琶半遮面”的感觉。一方面，民航总局作为市场管理者，要追求资源的有效配置，实现社会公正和效率；另一方面，民航总局作为行业主管部门，在制定相关政策、规定时，必须考虑航空公司的效益和承受能力。因此，才有可能出现上述提到的内容简单、词义模糊的问题。
另外，有人指出，《指导意见》通篇是站在航空公司的角度来考虑补偿问题，有失公正。其认为，从2004年5月份开始，民航总局就《指导意见》向各航空公司征求了意见，但未征求消费者（旅客）的意见，这也是对受众的消费者的一种忽视。
再者，从法学角度看，依照航空运输合同，航班延误是一种违约行为，航空公司应承担违约责任——支付违约金或赔偿损失。而《指导意见》以“补偿”代替“赔偿”，显然法律意义大不相同。虽然，民航总局在出台《指导意见》时考虑到它无法律效力，且作为国务院的直属机构也无权规定民事赔偿责任，故而用“补偿”一词。然而，此词未加解释的使用，亦未注明“旅客不接受延误经济补偿的，可以依据我国法律向人民法院起诉”等类似说明，难免使众多消费者产生不满情绪，认为《指导意见》是为航空公司减少法律责任而出台的。
从上文的分析我们不难看出，《指导意见》并未有效地减少航班延误，反而增加了旅客与航空公司的矛盾，根本的原因在于《指导意见》不具有法律效力，只是主管当局的行业指导或文件精神。正因如此，《指导意见》在制定和出台上较显仓促，内容上词义不够严谨、准确，缺乏明确的宗旨和目的等。故而，《指导意见》不为航空公司遵守，旅客却无法援引索赔，矛盾和纠纷在所难免。
航班延误问题是世界性民航界普遍存在的一大难题，美国专门制定有《反航班延误法》，欧盟也出台了相应的法规，这些法律规范有利地减少了航班延误、维护了旅客的合法权益，也促进了航空公司的竞争能力。
笔者认为，我们可以借鉴国外的做法，出台一部具有法律效力的规范性法律文件，既可以是法律、法规，也可以是规章，在其中，指出立法的宗旨和目的、界定航班延误的概念、规定航班延误民事责任的承担方式、免责条件、明确延误时间的计算等。法律规范的公开性、严肃性、普遍适用性将有力地促进航空公司减少航班延误，维护旅客的合法权益；同时，也能约束航空公司和旅客，避免延误赔偿带来的纠纷。
当然，航班延误问题是一个多角度、多层次的问题。这不仅仅依赖于有效力的法律规范的出台，也有赖于航空公司服务质量的提升，以及加强有关延误概念、原因的宣传、教育，促进航空公司与旅客沟通(2004年9月CARNOC调查表明：“旅客在航班延误时的期望，有现金或者其他赔偿愿望的总和只有26.28%，而及时成行、知情权、了解航班延误原因、获得必要服务占到了73.72%，可以看出，赔偿的作用对缓解航班延误旅客冲突的作用有限，真正提高服务水平，才是真正解决航班延误旅客冲突的妙方。”http://www.carnoc.com/cgi-bin/news.ci?job=shownews&listxwno=2004,09,05233528)，这样才能减少延误、和谐民航运输关系，促进民航运输业的发展。
该文发表于《攀枝花学院学报》2006年第1期，P22-26