探讨中国无居民海岛保护与利用之制度
探讨中国无居民海岛保护与利用之制度
澳门民航学会 副理事长
唐继宗 博士
关键词：公共品 外部性 旅游资源 旅游产品
前言
中国国务院颁布自2003年7月1 日生效的《无居民海岛保护与利用管理规定》，为无居民海岛的资源配置建立了外在制度。以下将会应用资源有效配置制度检验所建立的制度对无居民海岛旅游资源的配置效率。
广东茂名一个无居民岛的旅游产业发展
中国台湾联合新闻网于2004年12月15日刊载了一则无居民岛利用的报导，描述广东茂名的一个无居民岛在经过十个月的审核，由一家台商开设的旅业公司获得广东省政府核准，承租了广东茂名一个名为放鸡岛的无居民岛，为期五十年。报导说这是中国开放单位或个人承租无居民海岛后的首例，也是台商首度承包中国无居民海岛。该家承租无居民岛的旅业公司负责人表示放鸡岛承租手续已全部完成，将于2005年元旦正式动工。公司计画投资三亿元人民币，分三期开发，将该岛建成集旅游观光、休闲、饮食、潜水、滑水、购物及旅游度假区。报导指放鸡岛开发方案经广东省政府各相关单位层层审核，其中军方的意见最为关键。广州军区对这件开发案态度十分谨慎，军方认为无居民岛是敏感区域，牵涉到国界和主权，一些无居民岛往往是重要战备地，现在都由军方管辖，最后军方了解该旅游公司在海南三亚西岛的开发十分成功，加上规划的开发方案有完整分析、生态保护措施等，军方才同意。
该报导描述放鸡岛岛上风景秀丽，石景多姿，渔业资源丰富，未来将建成全大陆最大的钓鱼基地。第一期的建设主要是各项硬件建设，朝钓鱼游乐中心的方向开发；而类似三亚西岛的水上游乐设施，放鸡岛一样也不会少，将分批完成建设，逐步开放给游客。而未来放鸡岛客源主要是中国境内游客，而港、澳、台和海外游客居次。广东放鸡岛和三亚西岛之间，也会有游船往来，联接中国「最大的潜水基地」和「最大的钓鱼基地」。
按定义讨论当地的旅游资源及旅游产品
自2003年7月1日生效的《无居民海岛保护与利用管理规定》是应用了产权理论来解决全国无居民岛类型资源的利用问题；通过建立外在制度将无居民岛类型资源在经过政府审批后将使用权归私人拥有，使用效期最长为50年。
从旅游经济学的角度分析，大自然奥妙及探奇的体验是无居民岛提供给人们的旅游产品，而岛上及周边环境的自然景观、元素及动植物等是组成无居民岛旅游产品的旅游资源。假设在未产生任何交易前，政府占据了无居民海岛的完整产权，而在未达饱和点前，多一个人加入获取由无居民岛旅游资源所带来的得益是不会减少任何人对此的得益，而无居民岛可以通过在岛上兴建码头并在码头向登岛的人们收取费用的方式阻防没有付费者登岛获取体验；基于上述的条件，无居民海岛可被归类为具完整产权的俱乐部公共品旅游资源。
讨论当地对旅游资源配置的制度安排
在未深入考证以前，从外在制度分析，无居民岛的产权未产生任何交易以前，这些无居民岛该被怎样利用与由此而产生的各项服务的排他性权利，以及对无居民海岛进行交易的权利皆由政府拥有，因此，政府拥有了无居民海岛的完整产权。此时，这些无居民岛的产权除政府以外是没有第三者占据，理论上只要政府和无居民岛使用权申请人对无居民岛资源的使用权进行自愿交易，在没有外部性的假设下，此项交易是相互得利而没有人受损的。
不过，如存在着某些居民，他们世代以来到无居民海岛及附近海域获取自然资源如在岛上和沿岛海域里的动、植物，或敬拜一些具宗教象征意义的自然景观，对这类居民而言，他们是拥有这些动、植物及自然景观的部份产权，亦即是说如无居民海岛存在这类虽然不在岛上居住的居民，但在内在制度上，在未产生任何交易以前，除政府以外，是存在着第三者拥有无居民海岛的部份产权；因此，如从内在制度分析，此类无居民海岛按旅游资源的公共性 - 产权分类法应被归类为属于弱性产权俱乐部公共品。
根据《无居民海岛保护与利用管理规定》外在制度的界定，第一章第二条及第三条指出在中华人民共和国内水、领海、专属经济区、大陆架及其它管辖海域内的无居民海岛的完整产权是属于国家所有。按第一章第一条、第三章第十一条至第十六条的规定为了加强无居民海岛管理，保护无居民海岛生态环境，维护国家海洋权益和国防安全，促进无居民海岛的合理利用，单位和个人可按规定申请，并按利用方式的不同由不同层级的政府部门审批，经批准后拥有无居民海岛在受规范的利用方式下所产生的服务的排他性权利，期限最长不超过50年。
根据第二章第七条及第八条的规定，无居民海岛的利用方式是由国家海洋局会同国务院有关部门和总参谋部进行区划；而各级海洋行政主管部门是按照海岛的区位、自然资源和自然环境等自然属性，确定海岛的利用功能；保护海岛及其周围海域生态环境；促进海岛经济和社会发展；维护国家主权权益，保障国防安全及保护军事设施等4项指针来编制无居民海岛的利用方式。
违反无居民海岛的利用的契约条件者 - 包括交易的买方及负责监督契约的交易与执行的第三方，根据第六章第二十九条至第三十二条，将会按因违反契约对无居民海岛构成的损失的严重程度，按国家的有关法律处以不同程度的惩罚。
应用资源配置效率理论评价中国的无居民海岛配置制度
国家通过对无居民海岛部份产权在指定期限的转移，期望借着无居民海岛指定属性的部份产权私有化，并经市场机制而使得无居民海岛得到有效的利用。而此项资源配置制度是否能够收到预期令无居民海岛得到有效利用的目标是可以应用资源配置效率理论来进行检验。
根据资源配置效率理论，函数E是与人力资本h是呈现正比关系。按规定负责无居民海岛区划的部门为各级海洋行政部门及有关部门，因此，各有关部门人员对各无居民海岛及其沿海的客观、科学和全面的调查及研究，以及对各项功能的知识的掌握如被规划成为旅游产业功能的无居民海岛的规划该由具备旅游产业专业知识的部门进行规划；在相对具备专业水平的人力资本的人员的规划下，将可降低如科斯牧牛人及农夫的零和赛局的机会。此外，申请单位及个人及他们日后专责营运管理经审批的无居民海岛利用项目的经理人员对营运项目的知识及经验等人力资本水平，将会影响着无居民海岛的利用效率。
政府无疑是可以无视部份无居民海岛可能存在的内在制度而通过外在制度的建立把无居民海岛的部份产权和申请单位及个人进行交易；但是资源配置效率理论的分析指出资源配置效率函数E是和初始产权分配内在制度与外在制度一致程度c以及初始产权分配导致财富分配的平均度a成正比。若审批部门在批出无居民海岛部份产权时能保障在内在制度上可能存在的权益人的权利与因此而导致的财富分配的影响，如采取行政措施辅导、鼓励和教育内在制度产权所有者通过外在制度对无居民海岛进行规划利用、或考虑在同样条件下优先向他们转让部份产权，或他们的权利不会受到产权转移后的影响，或他们的产权如受到交易影响则可得到补偿等。因此，如无居民海岛的初始产权分配外在制度与可能存在的内在制度一致性提高和关注到初始产权分配不会导致财富分配的平均度减低，则可有利无居民海岛的利用。
在无居民海岛初始产权分配时，如内在制度的产权拥有者，或其它对无居民海岛利用具特定人力资本的个人或单位，由于缺乏资本加上资本市场效率低落，将会出现无居民海岛得不到较优配置的结果。按照资源配置效率理论指出，若《无居民海岛保护与利用管理规定》此项对资源配置制度的设计可配合具效率的资本市场m，如为申请人及单位提供融资机会，则可促进Wc类型无居民海岛旅游资源效率提升。
利用市场机制对无居民海岛旅游资源进行配置的探讨
在讨论到产权交易的产生是牵涉到三项成本，分别是(1)狭义的交易成本t、(2)产权的界定成本d，以及(3)产权的排他成本r。无居民海岛的属性是多样性的，包括了军事、政治、旅游、教育、原材料来源、食物来源，和宗教等。其中某些属性是消耗性的，如原材料来源的属性需要消耗岛上的木材、石材或其它矿藏等；这些消耗性属性还会对其他属性构成负的外部性。而某些属性在有效的管理下是可以令消耗程度维持在低水平，或不会产生消耗，如旅游、教育，和宗教等。由于每一个无居民海岛所处的区位相异，以及天赋的自然资源不同，而导致不一样的较优属性组合选择，并引致产权交易所牵涉的狭义的交易成本、产权的界定成本，以及产权的排他成本产生高低不一致的水平。在资源配置效率水平相同的前提下，若出现了某些无居民海岛的产权交易的产生所牵涉的三项成本相对于交由政府的资源配置制度的成本来得高，则此类无居民海岛有效配置在经成本 - 效益分析比较后，较优的选择不是把部份产权私有化并通过市场机制配置，而是安排交由政府来进行规划利用。
跟进讨论
政府在旅游资源配置制度的角色
政府在此项无居民海岛的资源配置制度里担当着包括初始产权分配外在制度设计者以及监督合同履行契约的角色。
但是要指出的是在《无居民海岛保护与利用管理规定》第二章第八条关于无居民海岛的区划原则是要兼顾保护海岛及其周围海域生态环境与促进海岛经济和社会发展。如在个人及单位以利润极大化为经营优先原则，最适生产量的条件是MR = MC，即在利润极大化原则下的生产量会决定在边际收入等如边际报酬的那一点。意味着个人及单位在利润极大化的原则下，若多增加一个单位的供应量所带来的得益是等于或大于他因此而需要负担的所增加的各项成本 - 如果包括要消耗海岛及其周围海域的生态环境，他还是会选择多生产此一单位。因此，第二章第八条所述的两项原则基本上是冲突的。此外，获批准的申请者被赋予的仅是无居民海岛部份属性的有限期使用权。基于此两项因素，政府如要确实担当好监督合同履行契约的角色以及避免负外部性的产生将要付出高昂的成本。就如广东放鸡岛旅游属性资源的利用问题，政府在监督合同履行合约所要付出的成本，包括确保获批准的台资旅业公司将该岛开发成为旅游观光、休闲、饮食、潜水、滑水、购物及旅游度假区的同时，要兼顾保护海岛及其周围海域生态环境，以及防止该台资企业对不属于他的，被赋予于放鸡岛旅游属性产权以外的其它属性的产权构成负的外部性。
参考文献
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