航空自由化潮流中的航空政策

《中国民用航空》  2003年第10期           作者：邱连中  李桂进

　　"三十年风水轮流转"。改革开放才20余年，中国经济已由一穷二白的贫瘠，转化成"世界工厂"的繁荣。人们自然盼望天空开放为航空运输业赐福，形成"由航空大国到航空强国"的外在推动力。民航总局"与时俱进"，将制定航空政策的视角从航空运输单个产业的利益，拓展到国民经济整体利益、消费者的利益和地区经济发展的利益。航空政策将如同财政政策、货币金融政策一样，成为国家宏观经济的重大政策之一。

　　国际航空政策趋向由限制到开放、从双边到多边、由国内国际分野到地区一体化，既是经济全球化的反映，又是国际航空公司追逐市场与效率的诉求，更是1978年以来美欧诸强放松航空管制的继续。相形之下，中国航空公司仍处于管制之下，价格半放半管，规模远远不足，网络经济尚未完全形成，在自由化的潮流中将面临一系列问题，例如：

　　一旦航权完全开放，在弱肉强食的国际市场上，中国航空公司是否会全军覆没？

　　反过来，天空开放会进一步促进航空公司的全球联盟，某些国际航线会被某个联盟垄断，这又如何保护消费者的利益？

　　中国航空自由化是走双边天空开放的道路，还是遵循多边区域一体化的途径，建立地区自由航空区？

　　所有权限制已成为航空自由化和航空公司国际化中的一个焦点，中国航空公司应否打破国家所有权的控制？

　　航空自由化是一个重大的政策变动，牵一发而动全身，涉及国内管制政策和国民经济的方方面面，正如杨局长所说，"中国将顺应自由化的潮流，根据中国经济建设和民航业发展的需要，积极、渐进、有序、有保障地推进航空运输自由化进程"。在天空开放进程中由大而强，需要有探索新事物的勇气和理论上的新思维。美欧等航空强国已比我们先走了一步，从它们走向自由化的曲折过程与举措中，中国既应有所借鉴，又不能盲目仿效，要"知其然，亦知其所以然"。

一、航空自由化政策的宗旨和原则

　　国际航空自由化本身不是目的，它是政府实现特定经济和社会目标的方法。 随着各国政府逐步放松限制性双边协议，航空政策随着经济形势、国内航空公司的网络实力和各国航空运输业的市场结构而出现了不同形式。然而这些政策都建立在3个旨在使国家的经济利益最大化的基本原则之上，这3个原则是：公平竞争、自由对等、利益平衡。

　　公平竞争

　　市场的效率来自于竞争。在市场经济的环境下，航空政策首先考虑的是保证一个竞争的环境。促进竞争是欧盟和美国这两个世界上最大的航空市场实行自由化政策的主要推动力。航空运输业具有很强的集中倾向。在欧盟国家，强大的网络经济性和有限的国内航空市场之间的矛盾导致了一个国家的市场通常被一家航空公司所控制，尤其是在国际市场上。欧盟于是别无选择，只能通过在1987、1990和1993年分别生效的3个连续性的自由化一揽子协议来扩大航空市场，创造了一个能容纳多家航空公司竞争的欧洲共同航空市场。从那时候起，在欧洲共同体内就不再存在国内市场和国家航空公司，只有欧盟市场和欧盟航空公司。

　　美国的国内市场比整个欧洲市场还要大。自从放松管制以来，集中的力量发挥了效力，但美国市场仍然保持了竞争性，有10家骨干航空公司和许多支线航空公司及低成本航空