试论政企“脱钩”对民航机场企业的影响

试论政企“脱钩”对民航机场企业的影响

白云机场 徐向东

    政企不分的管理体制是国有企业走向市场的主要障碍，主要表现为：一是真正意义上的现代企业制度在国有企业中很难建立；二是政府对企业过多的干预实际又使得自己在国有资产管理上不得不承担无限责任；三是政府与企业在目标、宗旨上，在职能、职责上严重错位，政府办企业、企业办社会，企业吃国家的大锅饭、职工吃企业的大锅饭，结果是整个社会效率、效益低下。政府没有发挥自己应有的监督职能，企业又在市场竞争中处于劣势，这些都严重阻碍了社会经济的发展。因此，政企“脱钩”势在必行，一场迄今为止最为彻底的政企“脱钩”工作正悄悄地走近我们。这一工作对民航机场企业未来发展的影响是极其深刻而深远的。

    一、“脱钩”工作的性质

    1、“脱钩”工作从性质上讲是一次政府部门的主动行为。企业所有意愿都必须符合政府“脱钩”改革的目标，符合政府为“脱钩”工作制定的工作原则。但“脱钩”工作的影响是两极的，即实现政府与企业各自管理体制的建立，因此，政府在制定具体“脱钩”办法时，不利于企业发展的行为本身是不可取的。

    2、“脱钩”工作从影响深度看具有长远性、战略性，从影响广度看具有全局性、整体性。理论研究和探讨可以从中央政府的角度，即从国家政治经济、国务院有关部委、总局、管理局、省局、航站角度去研究影响，也可以从省市地方政府、地方经济的角度去研究影响，还可以从民航企业自身的角度去研究影响。我们认为理论上多极多层次的研究，对全面把握“脱钩”工作的性质十分必要。

    3、“脱钩”工作方案的选择，不能也不应该只是政府的简单行为，必须综合考虑各方面的因素，特别是企业的利益和意志，必须特别注意维系机场与航空公司、与整个民用航空业的整体关系。方案的出台如果不是在深入研究调查和广泛听取意见的基础上进行的，那么方案中缺陷的影响会在将来日益显现，后患无穷。高瞻远瞩的历史责任感此时此刻显得尤为重要和可贵。

    二、“脱钩”工作应该遵循的几条原则

    1、判断“脱钩”工作是非得失的根本标准应该是三个“有利于”，即“是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平。”

    2、“脱钩”工作必须符合中央和国务院有关文件规定的八条原则和范围。

    3、“脱钩”方案必须遵循整体优化原则、全面比较原则。即以长远的国家利益为出发点，在综合考虑长期利益与短期利益、局部利益与整体利益、地方利益与中央利益后作出优化决策和选择。

    4、“脱钩”工作还应该遵循调查研究的原则、系统思考的原则、科学实证的原则、定性与定量分析相结合的原则等一系列科学决策的原则。

    三、民航机场企业“脱钩”后归属的五种可能

    第一种可能。民航总局直属机场企业与总局“脱钩”后移交地方，接收方为机场所在的市一级行政机构。

    第二种可能。北京首都国际机场集团等一批大中型民航机场企业属关系国计民生的主要行业的重点企业，因而与总局“脱钩”后由中央管理。中央企业工委、人事部负责企业领导干部的管理，财政部负责企业资产及有关财务关系的管理。

    第三种可能。民航总局直属机场企业以省会机场为龙头，改组接管总局原各省所属机场，然后与总局“脱钩”移交地方，接收方为省一级行政机构。

    第四种可能。以北京首都国际机场集团等大机场为龙头，在全国范围内改组接管民航总局原有关所属机场，然后与总局“脱钩”交由中央管理。

    第五种可能。在民航总局的层面上组建一个全国性的机场管理集团公司，将民航总局所属的全部机场连同总局部分人员与总局“脱钩”交由中央管理。

    以上五种情况均可能发生，可能发生的情况还有一些，不一一列举。但行政隶属关系与民航总局“脱钩”的事实将不会改变。

    四、对民航机场企业“脱钩”后五种可能情况的分析

    第一种可能。民航总局直属机场企业“脱钩”后移交给市一级行政机构，我们称之为“就近属地化”。

    ——“脱钩”后的机场企业将成为所属市国资企业大户之一。市有关部门在干部任免、资产及法人代表管理、企业登记、财务、审计、会议文件精神传达、出国审批、职称评定、党务等各个方面的管理和影响力将逐步扩大，干部本地化的进程将加速。

    ——管理力度会进一步加强。由于各市大型国资企业不多，管理范围相对狭小，各市对“脱钩”后的机场企业的重视程度和管理力度将与直属民航总局时有所不同，主要是管理控制或干扰的力度会进一步加强。

    ——社会交往、社会联系增多。由于归属地方，“脱钩”后的机场企业与地方各部门、社会各界、新闻媒体的接触和关系将越来越密切，行政、司法、社会舆论监督将更直接、更具体。

    ——与中央各部委及直属企业的关系将疏远。与中央、国务院各部委的关系，与民航总局的关系，与进入中央管理的其他民航企业的关系，由于直接联系的减少或隶属关系的变化，将越来越疏远。

    ——地方性、区域性增强。“脱钩”后的机场企业，一方面，地方性越强，发展就越显现出明显的单一性和局限性；另一方面，地方性的加强可能会带来地方优惠政策的增加。

    第二种可能。北京首都国际机场集团等一批大中型民航企业“脱钩”后交由中央管理，我们称之为民航机场企业的“分散式抓大放小”。

    ——政治地位进一步提高。交由中央管理的企业，都是涉及国计民生的主要行业的重点企业。企业的政治地位和社会形象，特别是国际性航空港的形象将进一步加强。

    ——政策优势更加明显。交由中央管理的企业将十分有限，国家将在各项经济政策上、资金投入上给予重点扶持。

    ——与中央各部委的关系会得到明显的加强。与中央各部委，特别是中央企业工委、人事部、财政部、计委、经贸委、民航总局的关系将进一步加强。由于这些部门行政权力、资源调配权力巨大，对两大集团将产生重大影响。

    ——中央对直属大型企业的管理将加强。管理方式与原民航总局必然不同，稽察及一把手考核制度将发挥作用。

    ——经营管理战略优势明显。在战略地位上，一下子拉大了与归属地方的竞争对手的距离，在未来的经营管理上占据了极其有利的制高点。

    第三种可能。民航总局直属机场企业以省会机场为龙头，先改组后“脱钩”交省一级行政机构，我们称之为“区域属地化”。

    ——与移交市一级行政单位的情况基本类似。机场“脱钩”后交由地方管理，可能出现的情况都较为类似。不同的是管理范围扩大到了全省。

    ——省一级行政机构承担一批效益不好的机场，经济负担越来越大。

    ——形成航空服务地面控制网。控制的范围扩大，在省一级范围内出现了一个重要的交通运输服务企业，有利于以省为单位的枢纽机场和支线机场航空格局的出现。

    第四种可能。北京首都国际机场集团等先改组后“脱钩”交中央，我们称之为民航机场企业的“集团式抓大放小”。

    ——与交由中央管理的第二种可能情况基本类似。首都机场“脱钩”后交由中央管理，可能出现的情况应该类似。不同的是交中央的机场企业不是一批，而是集团化了的机场企业。

    ——出现对经济生活影响重大的跨地区机场企业集团。控制范围进步一扩大的结果是，对更大范围内的经济产生重大影响，形成中央政策鼓励的跨地区的大型企业集团。

    ——资产数额庞大。资产数额进一步扩大达几百亿到上千亿的可能是存在的，因此更加受到中央各部门的关注，在政策方面会有更多有利的倾斜。

    ——经济效益短期不容乐观，但从长远看，目前机场业普遍亏损的局面是完全可以打破的。

     ——形成更大的航空服务地面控制网。经营空间更加广大，特别是促使枢纽机场与支线机场格局形成的控制权更大了，有利于大航空市场格局的出现。

    ——商业、航空代理业优势加强。商业经营的规模效益会大大增加，旅游业、酒店业等网络行业规模效益也将逐步显现。由于广阔的地域优势，航空代理业务将进一步发展，特别是国际业务的开展将更加顺利。

    ——新一轮经济增长的龙头企业。由于“八五”、“九五”期间机场设施、设备的全面改善，特别是“九五”期间对占全国民航旅客吞吐量95%左右的40个城市的41个机场，分别按满足2005年或2010年发展需要进行了建设，提高了客货吞吐能力和现代化水平。在新的一轮经济增长中，民航机场企业将出现前所未有的高增长率。

    第五种可能。民航先组建一个机场管理总公司后“脱钩”交中央，我们称之为“简单的政企‘脱钩’”。

    ——与前面两种交中央管理的形式在政治地位、社会形象、政策方针、与地方关系等方面类似。

    ——与前面两种交地方管理的形式在管理层次增加、管理范围缩小、监督力度加大等方面又类似。

    ——这种模式使机场形象介乎两者之间。与目前情况基本类似，“脱钩”产生的震动和变动较小，容易被人们接受。但也容易出现小“民航总局”的管理模式，在机构人员上实际可能并没有减少。这种模式最大的优点是简化问题、易于操作，而最大的缺点是人事、财务、党务等权力由总公司负责，各机场企业依然处在不上不下的处境中。

    五、民航机场企业应该争取的结果

    在中央党政机关与所办经济实体和管理的直属企业“脱钩”的过程中，我们发现一个有趣的现象，就是那些介乎在可交中央、可交地方的企业都从自身利益出发，极力争取进入中央管理的企业行列。因此，我们认为在民航机构改革的过程中，机场企业在决定自己命运的历史关头，不应该等待观望，而应该积极主动地进行研究和分析以明确自己的目标，从而向民航总局和国务院有关部门提出自己的看法和建议。当然最后机场企业应该服从民航总局的整体安排和布局。

    在这样一个过程中，我们各个机场企业首先都应该根据自己的实际情况做出判断：“脱钩”后是归属中央管理，还是归属地方管理，然后再做出具体发展模式的选择。

    归属中央政府管理突出而明显的好处体现在政治地位、政策上，当然更为重要的是经营地位和经营规模上的优势。这些优势为机场企业集团今后跨地区、跨行业发展创造了条件。

    我个人认为，我们应该努力促使北京首都国际机场集团等大的机场集团在整合其他机场后进入中央直属企业行列，其有利条件是：

    1、相对航空公司来说，机场非竞争市场因素更多，如公共设施、基础设施的因素，机场当局政府管理职能的因素，准军事属性的因素等等。非竞争市场因素是机场能够进入中央直属企业的一个重要因素。此外，由于现行国有企业改革政策的实质是中央只控制那些关系国计民生的企业，而决意退出众多中小型企业或竞争性行业；而现行国家财政政策的内容主要是增加基础设施方面的投资，拉动经济适度而快速的增长；属于民航交通运输业的一些机场集团恰好具有非竞争性和基础设施建设的特点；因此，这些机场集团归属中央管理要比归属地方更加有利于中央“抓大放小”政策的实现，有利于中央财政政策的有效实施。

    2、在国际上，特别是美国，航空公司早在70年代末就开放自由经营了。国有资本几乎不进入这一竞争激烈的领域，但机场却不同，虽然近年来企业化、私有化管理的呼声越来越高，但从世界各国，特别是发达国家的情况看，机场属国有的占绝大多数。美国、日本、德国、法国的中央政府都拥有一定数量的机场。如果大型航空集团公司能够进入中央直属企业的话，那么大型机场集团更应须进入。

    3、大型机场在政治上、经济上、军事上、甚至文化交流上的战略地位历来重要，这是航空公司或其他一些大型企业所不能比拟的，属于那种涉及国计民生的主要行业的重点企业。如果大型航空集团公司能够进入中央直属企业，而大型机场集团不能够进入，那么中央在航空运输业中的政策将明显的不完整和不连贯。

    4、北京是中国的首都，而其他大型机场都处于中国发达城市，归属中央，对加强中央政府的权威和对地方经济控制力具有积极而重要的战略意义。

    5、大型机场集团的资产状况十分理想，归属中央管理，可以防止大量优质的国有资产流出中央财政。从国有资产管理角度看，虽然实行属地化管理的优越性较多，有利于调动和发挥地方的积极性；但北京首都国际机场集团等一些大的机场集团原属中央企业，如果归属地方管理，必然造成几百亿元的优质资产从中央财政流入地方财政。

    6、大型机场集团归属中央管理，有利于在全国范围内形成统一大航空市场的格局。机场是航空器在地面活动的载体，在提供场地为航空器服务这一点上是不可替代的。因此，机场与航空公司在运营上存在着密不可分的整体关系。它们之间相互影响、相互制约，特别是枢纽机场与骨干航空公司的关系更是如此，时时刻刻存在着大量频繁的业务性物质、信息、能量交换。如果枢纽机场与骨干航空公司不归属同一行政口径进行管理，那么管理体制改革的不配套必然给将来长年累月的现场运营带来不便。中央与地方民航企业相互残杀式的竞争可能出现，这将拖延整个中国民用航空业进入规模效益、质量效益和知识经济时代的进程，与世界民用航空业的差距将被拉大，这些不符合中国民用航空业参与国际航空市场竞争的要求。

    7、从其他产业“脱钩”改革情况看，大型机场集团归属中央管理是可行的。中国邮电、中国人民保险原来的行政隶属关系和管理模式与中国民航十分类似。中国邮电被分解为中国邮政和中国电信后，目前中国电信已经完成改组“脱钩”工作，将原来的电信资产和业务一分为四，成立了中国固定电话公司、中国移动通信公司、中国卫星传输公司和中国寻呼公司等四家公司，“脱钩”后归属中央管理。中国人民保险也已完成改组“脱钩”工作，将原来的保险业务一分为三，重新组建了人保、寿保、再保三家公司，“脱钩”后也仍然归属中央管理。

    总之，无论是从国家政策、企业规模看，还是从企业战略地位、国有资产管理看；也无论是从尊重历史归属事实、稳定人员思想状况看，还是从企业未来发展前景、其他产业改制经验看，北京首都国际机场集团等大型机场集团都具有归属中央管理的理由和实力。

（《民航管理》2000年 第一期、《中南民航报》2000年3月9日第三版、《民航科学技术》1999年 第六期）